Политика

Arms Control Association: Как постепенно расшатывается баланс сил между НАТО и Россией

admin
Всего просмотров: 104

Среднее время на прочтение: 16 минут, 7 секунд


Российский военный корабль проходит рядом с Севастополем, украинским портовым городом, 7 марта 2014 года в рамках операции блокады украинских кораблей
Фото: Спенсер Плэт/Getty Images

3 марта 2014 года российский боевой самолет с выключенными транспордерами едва не столкнулся с датским гражданским самолетом, который вез 132 пассажиров из Копенгагена в Рим. Рейсу 737 Скандинавских Авиалиний удалось избежать столкновения только благодаря маневрированию пилота1.

Почти такой же случай произошел спустя девять месяцев, 12 декабря, снова при участии российского военного самолета и гражданского авиалайнера, только что покинувшего Копенгаген.

Всего лишь через год после первого инцидента, в марте этого года, российские многоцелевые истребители использовали два военных корабля, принадлежащих НАТО, в качестве мишеней во время своих интенсивных учебных мероприятий2. Целью этих учений, по-видимому, была провокация кораблей НАТО на принятие защитных действий, чтобы пилоты российских самолетов могли изучить их тактику и попрактиковаться в контрманеврах.

За последние восемнадцать месяцев аналитический центр European Leadership Network зафиксировал в евроатлантическом регионе3 более 60 таких опасных происшествий. Более полный список инцидентов включает в себя удары беспилотных российских реактивных снарядов по мишеням на территории Северной Америки и Дании; случаи, когда российские и западные истребители, маневрируя, проходили в считанных метрах друг от друга; неоднократное обнаружение иностранных подводных лодок у берегов Шотландии и Швеции; похищение эстонского агента службы безопасности российскими агентами в Эстонии, то есть на территории НАТО. За последние недели, когда Россия начала воздушные операции в Сирии и стало известно о случаях нарушения Россией турецкого воздушного пространства, театр этих близких и опасных военных стычек и происшествий, кажется, расширился от Балтийского и Черного морей и Атлантического океана до Среднего Востока.

Существует более общий военный и политический контекст, в рамках которого эти события вызывают еще больше беспокойства. В дополнение к происходящим сейчас близким военным стычкам НАТО и России общее ухудшение отношений между Россией и Западом стало очевидным во время ряда военных учений, проводимых в Европе в качестве реакции на действия России. Россия проводит больше учений, чем НАТО, и эти учения отличаются по своим масштабам. Например, в российских внеочередных мартовских учениях в области Северного Ледовитого океана и Балтийского моря участвовало 80 000 военнослужащих, в то время как для начавшегося в прошлом месяце самого крупного за много лет военного учения Trident Juncture, проводимого НАТО, было призвано 36 000 военнослужащих. Более того, учения НАТО направлены на то, чтобы успокоить союзников в восточной части альянса в контексте российской поддержки сепаратистов на Украине, а Россия использует свои учения, по крайней мере частично, чтобы запугать и выбить из колеи своих соседей.

Однако, несмотря на такие серьезные различия между учениями этих сторон, в них есть и сходства. И эти сходства подсказывают, что в мире происходит нечто важное.

Обе стороны используют свои учения для практики быстрой мобилизации и перегруппировки войск на больших расстояниях для укрепления того, что они считают своими наиболее стратегически уязвимыми областями. НАТО проводит свои учения для того, чтобы быть способной защитить балтийские государства и Польшу. Россия сосредоточена на областях, граничащих с Латвией и Эстонией; Калининграде, российской территории между Литвой и Польшей; Северном Ледовитом океане и оккупированном Крыме. Учения обеих сторон включают в себя совместные операции наземных, воздушных и морских войск, высокоинтенсивную общевойсковую подготовку, высадку и защиту морского десанта и взаимодействие с нерегулярными войсками низкого ранга.

Важнее всего то, что, несмотря на отрицание обеими сторонами того, что их учения нацелены на какого-то конкретного противника, каждая сторона проводит учения, держа в голове наиболее вероятный план ведения войны другой стороной. Российские войска готовятся к столкновению с НАТО, а НАТО готовится к столкновению с Россией. Это не значит, что у каждой стороны есть политическое намерение начать войну, но подтверждает, что обе стороны признают: война больше не является чем-то немыслимым. Многие в НАТО убеждены, что демонстрация решения, которое представляют собой военные учения НАТО, и приведение в боевое положение дополнительных сил в Восточной Европе необходимы для подавления агрессии России, а следовательно — для поддержания мира в Европе. С точки зрения НАТО учения являются не проблемой, а преимуществом. Независимо от того, является ли это мнение оправданным — а учитывая недавнее поведение России, это представляется возможным — суммарным эффектом описанных здесь преобразований является порождение чувства незащищенности у обеих сторон. Российские военные учения видятся Западу провокацией и угрозой, а учения НАТО и приведение в боевое положение новых войск рассматривают как угрозу в Москве.

У этой ситуации также есть ядерный подтекст. В документальном фильме, снятом для российской аудитории в марте 2015 года, президент России Владимир Путин отметил, что он рассматривал приведение ядерных сил в боевую готовность для аннексии Крыма. Всего несколько недель спустя в Дании появился российский посол, чтобы сообщить, что если страна примет участие в проекте оборонительного щита ПРО, который готовит НАТО, она может ожидать, что попадет в список мишеней российского ядерного оружия в случае конфликта. Эти примеры запугивания и угроз ядерным оружием создают давление, влияющее на ответ НАТО.

В прошлом месяце, в ответ на то, как себя ведет Россия в последнее время, посол Великобритании в НАТО Адам Томсон сообщил, что с окончания Холодной войны НАТО проводила учения с обычным и ядерным оружием, но без «перехода от одного к другому». Однако сейчас «это рекомендация, принимаемая к рассмотрению. Разумно будет сказать, что Великобритания действительно считает, что альянсу следует удостовериться в готовности к решительным ответным действиям в случае эскалации конфликта»4.

Тем временем Крым и Украина стали точками разжигания более фундаментального политического разногласия. Есть не только значительные различия в политике России и Запада, со стороны России все больше военных должностных лиц и представителей национальной безопасности, которые, похоже, думают, что западная политика направлена на свержение Путина и ослабление Россию до такой степени, чтобы ее можно было эффективно разрушить и раздробить. Утверждения, что отстранение правительства Януковича на Украине было противоречащим конституции переворотом, поддерживаемым Западом, и репетицией «цветной революции» в России, не воспринимаются всерьез на Западе, но укоренились в самой Москве сильнее, чем некоторые западные высокопоставленные политики хотят признавать5. Поэтому разумно сделать вывод, что настоящим поведением России движут как заботы о сохранении режима, так и беспокойство о геополитическом превосходстве или разногласиях с конкретной политикой Запада.

В то же время, много людей на Западе убеждены, что Россия хочет изменить расстановку сил в Европе, сложившуюся в результате Холодной войны или даже Второй мировой войны, разными способами, в том числе с использованием силы, если понадобится. Обвинения здесь касаются изменений границ Грузии с 2008 года и событий в Крыму и восточной Украине на протяжении последних двух лет. Они также касаются финансового обеспечения и поддержки враждебно настроенных по отношению к европейскому интеграционному проекту националистских политических партий центральной и западной Европы, а также использования энергоносителей как инструмента влияния на внутреннюю и внешнюю политику в некоторых государствах НАТО и Европейского Союза. Для многих становится очевидным, что Россия — это государство, стремящееся к изменению статуса-кво не только в восточной, но и в западной Европе.

Независимо от того, дотягивает или нет текущая ситуация до статуса новой Холодной войны, результатом является столкновение, обе стороны которого считают, что их фундаментальные интересы находятся под угрозой.

Во власти событий

Мало кто осознает, что нынешний коктейль инцидентов, недоверия, изменившегося военного настроя и ядерных угроз создает условия, в которых единственное событие или комбинация событий может вылиться в войну между Россией и НАТО, даже если ни одна из сторон этого не хочет. Чтобы понять, почему это не преувеличение, можно рассмотреть серию событий, которые легко могли бы произойти, если бы вышеупомянутый гражданский самолет по пути из Копенгагена в Рим столкнулся бы с российским бомбардировщиком.

Возмущение и недовольство в столицах Запада после событий, которые наверняка сопровождались бы многочисленными человеческими жертвами, было бы ожидаемо громким. Давление СМИ и общественности с целью заставить государства принять скорейшие меры против России было бы таким сильным, что ему невозможно было бы сопротивляться. Было бы озвучено требование немедленно прекратить полеты российских военных самолетов с выключенными радиолокационными маяками, особенно в гражданских воздушных коридорах. Если это требование не вызовет немедленный положительный ответ со стороны Москвы, что подразумевало бы их вину или принятие обвинений, обычные полеты гражданской авиации в европейском воздушном пространстве были бы объявлены находящимися в зоне риска. В такой ситуации эти рейсы пришлось бы отменить, что было бы политически неприемлемо и экономически крайне невыгодно, либо НАТО пришлось бы начать военную изоляцию российских самолетов. Любое европейское правительство, не желающее поддерживать изоляцию, с этого момента отвечало бы за себя само, оказавшись уязвимым перед обвинениями в слабости перед лицом неприемлемого поведения России и рискуя стать жертвой еще одного инцидента, ничего не делая для его предотвращения.

Посреди этого западного негодования Путин, весьма вероятно, высказал бы соболезнования в связи с жертвами и предложил бы всестороннюю российскую помощь в расследовании причин катастрофы. В то же самое время он почти наверняка бы отметил, что западные военные самолеты сами летают с выключенными маяками, и что российский самолет в данном конкретном инциденте действовал в полном соответствии с международным законодательством и находился в международном воздушном пространстве. Переговоры по урегулированию ситуации не были бы исключены, но внутриполитический имидж Путина ограничил бы выбор путей выхода из сложившейся ситуации. Он потратил много времени и усилий на создание образа сильного лидера, способного противостоять Западу и добиться того, чтобы Россию снова зауважали на международной арене. Решение просто сдаться перед давлением Запада нанесло бы ему непоправимый политический ущерб.

Дипломатия могла бы спасти ситуацию, но не обязательно. Отныне самолеты, морские суда и наземные силы ядерного государства и ядерного союза смогли бы продолжать свои столкновения. Но на этот раз это было бы не запланированными учениями и не сознательным балансированием на грани, что само по себе опасно, а частью настоящего противостояния относительно того, кто где может летать и при каких обстоятельствах, и на кону будут фундаментальные интересы и политический престиж всех участников.

Для предотвращения этого кризиса не делается ничего или очень мало, хотя он мог быть спровоцирован любым другим опасным инцидентом и столкновением за последние полтора года. Это шокирующее бездействие. Если бы такой кризис привел к военным действиям, никто не смог бы предсказать, к чему бы они привели и, учитывая ядерный арсенал обеих сторон, чем бы они закончились.

Соглашения по вопросу избежания инцидентов

Соглашение о предотвращении инцидентов в открытом море и воздушном пространстве над ним, известное как Соглашение об инцидентах на море, было подписано президентом США Ричардом Никсоном и советским лидером Леонидом Брежневым на встрече в Москве в мае 1972 года. Это техническое военное соглашение, а не утверждение какого-либо политического принципа. Оно требует от обеих сторон избегать опасных маневров, воздерживаться от ложных атак, симулирующих использование оружия против кораблей и воздушных средств, и не сбрасывать объекты возле кораблей с целью затруднения их навигации. В нем также прописано требование о взаимном сообщении разведывательных кораблей и воздушных средств сторон.

Это соглашение было ответом на то, что военные действия сторон приобрели угрожающий характер, включая случаи маневрирования военных судов сторон очень близко друг к другу и опасного воздушного наблюдения, при котором самолеты пролетали очень низко над судами. Последнее часто воспринималось капитанами судов как провокация. Соглашение подтвердило свою пользу, когда в октябре 1973 года, во время арабо-израильской войны, оно помогло обеспечить отсутствие серьезных инцидентов между ста пятьюдесятью советскими и американскими кораблями, делившими между собой тесные воды восточного Средиземноморья.

Соглашение о предотвращении опасной военной деятельности было подписано 12 июня 1989 года и вступило в силу первого января 1990-го. Подобно Соглашению об инцидентах на море, оно регламентирует деятельность сторон при работе близко друг к другу в мирное время. Документ затрагивает четыре категории военной деятельности: военные операции одной из сторон возле территории другой; использование лазеров, в частности, направленных на кабины воздушных судов, что может причинить вред персоналу; операции в зонах высокой напряженности, которые каждая из сторон может обозначить как «зону особой осторожности»; наконец, вмешательство в командные сети. В каждой из этих сфер соглашение требует осторожности, сотрудничества во избежание опасных инцидентов и недопонимания, и действий по устранению вредоносной деятельности, если другой стороной зафиксирована проблема. В отличие от Соглашения об инцидентах на море, оно затрагивает и некоторые наземные операции, а не только морские и воздушные. Оно также устанавливает общепринятые коммуникационные сигналы и частоты, используемые воздушными и морскими судами и наземным транспортом каждой из сторон. Была учреждена совместная военная комиссия для составления ежегодных отчетов о соблюдении соглашения и предложений по его улучшению.

Иэн Кернс

Переговоры о новых средствах регулирования

Высокий риск возникновения серьезного кризиса и отсутствие действий по его предотвращению стал причиной появления недавнего документа от Оперативной группы по сотрудничеству в Европе, куда входят высокопоставленные чиновники из России и других страны Европы. Эта группа призывала в экстренном порядке созвать совет по сотрудничеству между Россией и НАТО, чтобы обсудить возможность нового Меморандума о взаимопонимании касательно правил поведения при воздушных и морских контактах между двумя сторонами. Это предложение было подписано или поддержано в общей сложности 78 высокопоставленными военными, политическими и дипломатическими фигурами со всего европейского континента.

Предложения оперативной группы открыто отсылают к соглашению между Китаем и США, заключенному в конце 2014 года. Этот американо-китайский меморандум о взаимопонимании устанавливает принципы и процедуры коммуникации при контактах между морскими и воздушными военными судами и требует от обеих сторон своевременных предупреждений об опасности, если в зоне, где ведут службу военные суда и авиация другой стороны, будут проводиться военные учения с ведением боевого огня­6. В нем также прописаны некоторые правила для установления взаимного доверия. Среди них, например, договоренность об обязанности своевременно сообщать о запланированных маневрах военных судов и авиации при проведении операций. В них также перечислены действия, которых следует избегать, например, симуляция атаки путем наведения огнестрельного оружия, ракет, прицельных РЛС, труб торпедных аппаратов или другого оружия в направлении встреченных морских или воздушных военных судов.

Соглашение устанавливает радиочастоты, используемые для коммуникации, и словарь сигналов, используемых в случае возникновения языкового барьера между пилотами, командирами или капитанами судов. В нем также содержится требование к каждой стороне о проведении ежегодной встречи под руководством старших офицеров для оценки действия соглашения за прошедший год и для решения любых проблем, возникших за это время.

Что до двусторонних российско-американских отношений, то Соглашение о предотвращении инцидентов в открытом море и воздушном пространстве над ним 1972 года, более известное как Соглашение об инцидентах на море, и Соглашение о предотвращении опасной военной деятельности 1989 года (см. выше) работают схожим образом. Эти два документа могли бы послужить основой для более многостороннего соглашения, касающегося всех стран НАТО и России, и даже партнеров НАТО вроде Швеции и Финляндии. Чиновникам России и НАТО стоит срочно начать работу в этом направлении.

Некоторые, судя по всему, все еще полагают, что необходимости в таком соглашении нет. В частных беседах некоторые представители военного командования подчеркивают, что близкие военные контакты, подобные возникающим сейчас в Европе, были повседневностью в Холодной войне, и что хорошо обученный и профессиональный военный персонал более чем способен справиться с ними без инцидентов7.

Более того, некоторые дипломаты и политики, особенно в Восточной Европе, считают это предложение разрушительным для западного единства в отношении России. Эти люди считают любую попытку обсудить механизм снижения рисков военных столкновений с Россией победой агрессивного поведения России и нежелательной возможностью для некоторых западных стран, подозреваемых в стремлении вернуть свои отношения с Россией в обычное деловое состояние, добиться своего. Согласно этому мнению, шаги по обсуждению нового инструмента регулирования поощрят дальнейшую российскую агрессию и навредят позиции решительного сдерживания и приверженности принципам коллективной обороны, которую НАТО выстраивала и старалась поддерживать с момента аннексии Крыма8.

Со стороны России тоже раздаются голоса людей, протестующих против этого предложения и воспринимающих его как западную тактику отвлечения от более важных проблем, например, расширения НАТО на восток, неспособности Запада вести диалог о будущем обеспечении безопасности в Европе в целом и нежелания рассматривать более широкую обеспокоенность России о своей безопасности, начиная от систем противоракетной обороны и заканчивая разработками систем мгновенного глобального удара.

Аргументы всех сторон понятны в контексте нынешнего падения уровня доверия между НАТО и Россией и отсутствия уверенности среди некоторых членов НАТО. Но в конечном итоге они, однако, неубедительны.

Сам факт существования недавнего американо-китайского меморандума о взаимопонимании подтверждает наличие рисков, связанных с контактированием вооруженных сил несоюзных стран. Это соглашение ясно показывает важность наличия протоколов и военных процедур для разрешения проблем на месте, в отличие от соглашений о воздержании от каких-либо видов деятельности вообще. Хотя некоторые представители командования не слишком озабочены такими инцидентами, куда больше из них полагают, что полагаться в случае военных контактов на случай или мгновенные решения отдельных пилотов и прочего военного персонала неоправданно опасно.

Недавний диалог между Россией и США об устранении конфликтности в ролях коалиции под предводительством США и российских вооруженных сил в Сирии и вокруг нее — еще один пример своевременного признания потребности в новом многостороннем инструменте снижения рисков и его логичности.

Хотя некоторое беспокойство о дипломатических последствиях обсуждения такого инструмента в Европе имело место, необходимость вести этот разговор касательно Сирии была осознана практически сразу же, как только стало ясно, что российское военное присутствие в Сирии усиливалось и меняло свой характер и масштаб. Грубо говоря, стало очевидно, что военные самолеты США над Сирией могут быть случайно сбиты размещенными там российскими системами противовоздушной обороны, американские наземные силы специального назначения могут стать жертвами российских воздушных атак, а авиация России и США может без какой-либо координации проводить операции в одном и том же воздушном пространстве. Вся эта ситуация и несколько случаев пересечения российскими самолетами границ турецкого воздушного пространства со стороны Сирии побудила Генерального секретаря НАТО Йенса Столтенберга заявить на пресс-конференции 6 октября что «Россия должна снизить конфликтность своего военного присутствия в Сирии» и что «нарушение границ воздушного пространства других государств неприемлемо, и мы боимся именно того, что подобные инциденты и случайности могут породить опасные ситуации».9

Трудно понять, почему диалог и обсуждение более формальных соглашений имеет стратегический смысл между США и Китаем в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях, а снижение конфликтности имеет смысл в Сирии, но оба будто бы бессмысленны между НАТО и Россией в Европе.

Сдерживания недостаточно

Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг проводит пресс-конференцию в штабе НАТО в Брюсселе 6 октября
Фото: Тьерри Шарлье/AFP/Getty Images

Аргумент о том, что попытка переговоров о новом инструменте регулирования между НАТО и Россией может ослабить стратегию сдерживания, тоже неубедителен. Это разумное беспокойство, напоминающее дебаты о том, нужно ли соглашаться на разрядку и связанные с ней шаги по предотвращению конфликта сверхдержав и разрешению кризисов во времена Холодной войны. Однако важно заметить, что целью разрядки было снижение напряженности между США и СССР для избежания случайного конфликта и возможного начала катастрофичной атомной войны. Разрядка по сути своей не была и не должна была стать концом противостояния сверхдержав или поводом для исчезновения противоречий между США и СССР.

Причиной диалога в тот период, как это явно видно в Соглашении об инцидентах на море и Переговорах об ограничении стратегических вооружений, двух примерах того времени, было осознание необходимости взаимных ограничений и принятия мер для предотвращения случайной войны. Этот подход воспринимался как единственно возможный фундамент взаимного выживания. Ядерная тень все еще нависала над миром, и страх ядерной войны был движущей силой переговоров. В сущности, за едва не случившейся во время Карибского кризиса 1962 года катастрофой последовало распространение убеждения, что задача избежания войны между ядерными государствами не может быть решена одним лишь сдерживанием. Для поддержания мира нужны были другие механизмы и, какие бы ни были между сторонами несогласия и конфликты, эти механизмы нужно было обговорить и внедрить.

Глядя на нынешнее отсутствие диалога между НАТО и Россией и на аргументы против создания нового инструмента регулирования военных столкновений, поражаешься возникшей ядерной амнезии либо ядерному спокойствию, а может быть, и тому, и другому. Если бы по каким-либо причинам сегодня началось военное противостояние между НАТО и Россией, то риски и потенциальные последствия были бы те же, что и во время Холодной войны.

По этим причинам потребность в новом инструменте регулирования рисков в Евроатлантическом пространстве, в частности, между членами НАТО и Россией, велика. Призыв к разработке подобного инструмента полностью соответствует нынешней ситуацией и подходам, используемым в других международных отношениях. Что самое главное, он отражает уроки истории. Притворяться, что статус-кво безопасен или приемлем, означает отказаться от ответственности лидера и оставить безопасность Европы и, вероятно, всего мира на произвол судьбы.

Примечания:

  1. «Угроза столкновения рейса Скандинавских авиалиний с российским самолетом-шпионом», The Local, 8 мая 2014 года.
  2. Государственные российские СМИ даже хвастались этим происшествием. См. Sputnik International, «Российские истребители наносят удар по противовоздушной обороне кораблей НАТО в Черном море», 19 марта 2015 года, Sputnik International.
  3. Томас Фреар, Лукаш Кулеса и Иэн Кернс: «Опасное балансирование: близкие военные стычки России и Запада в 2014 году» (Dangerous Brinkmanship: Close Military Encounters Between Russia and the West in 2014), European Leadership Network (ELN), ноябрь 2014 года. Для последней информации по инцидентам см. Иэн Кернс, Лукаш Кулеса и Томас Фреар «Опасное балансирование отношений России и Запада продолжается» (Russia-West Dangerous Brinkmanship Continues), ELN, 12 марта 2015 года.
  4. «Великобритания поддерживает возвращение Холодной войны в отношении ядерного оружия, когда НАТО ужесточает политику против России», The Telegraph, 8 октября 2015 года.
  5. Термин «цветная революция» — это отсылка к обозначениям, использовавшимся СМИ по всему миру для описания предыдущих революционных волн в некоторых странах. Например, Революция роз в Грузии в 2003 году и украинская Оранжевая революция в 2004 году.
  6. «Меморандум о взаимопонимании между Департаментом обороны Соединенных Штатов Америки и Министерством народной обороны Китайской Народной Республики в отношении правил поведения в целях безопасности воздушных и морских контактов», — defense.gov, 9.11.2014, секция 1.
  7. В период с марта 2014 по октябрь 2015 года автор провел личные, телефонные и интернет-интервью по теме с несколькими высокопоставленными военными стран НАТО и России. Утверждение, сделанное в этом абзаце, отражает мнение меньшинства опрошенных.
  8. Со времени публикации призыва Европейской оперативной группы заключить новый меморандум о взаимопонимании, это мнение было напрямую высказано в разговоре с автором в августе 2015 года бывшим министром обороны одного из прибалтийских государств и несколькими дипломатами уровня послов из того же региона.
  9. «Предминистерсткая пресс-конференция Генерального секретаря Йенса Столтенберга», НАТО, 6.10.2015. Министры обороны стран НАТО встретились в Брюсселе 8 октября.

 

Автор: Иен Кернс — сооснователь и руководитель Сети европейского лидерства, в прошлом исполнительный директор и заместитель директора Института общественно-политических исследований Соединенного Королевства и заместитель председателя независимой институтской Всепартийной комиссии по национальной безопасности в XXI веке.
Оригинал: Arms Control Association.

Перевели: Кирилл Козловский, Екатерина Евдокимова.
Редактировали: Дмитрий Грушин, Варвара Болховитинова.